Zona urbana. Requisitos para sua delimitação


 

Kiyoshi Harada

CONSULTA

     ............................, proprietário rural , encaminha-nos o Projeto de Lei nº 34, de 04 de julho de 2001 em discussão na E. Câmara Municipal de Vinhedo, o qual, estabelece o perímetro urbano do Município, solicitando nosso parecer quanto à constitucionalidade ou não dessa propositura legislativa.

     Pelo art. 1º da referida proposta legislativa passa a integrar o perímetro urbano de Vinhedo toda a área rural remanescente do Município.

     O art. 2º desse projeto legislativo isenta do IPTU as áreas de matas e florestas naturais de proteção permanente, contidas em imóveis situados na zona urbana do Município de Vinhedo, conforme disposto na Lei Municipal nº 1.846, de 26-12-91.

     O art. 3º isentou, também, do IPTU os imóveis que sejam utilizados comprovadamente em exploração extrativa vegetal, agrícola, avícola, pecuária ou agro-industrial.

     A proposta legislativa pretende transformar todo território municipal de Vinhedo em área urbana, para fins de tributação, como se depreende da exposição de motivos, na qual, faz referência, inclusive, à Lei de Responsabilidade Fiscal, que pune os casos de omissão ou de renúncia na arrecadação de tributos municipais.

PARECER

     A definição do que seja área urbana ou área rural é de capital importância, para o pleno exercício da competência tributária municipal e federal.

     Nos termos do art. 156, I, da CF, cabe ao Município instituir o imposto sobre propriedade predial e territorial urbana. E pelo art. 153, VI, da CF, restou conferida à União o poder de instituir imposto sobre a propriedade territorial rural.

     Para afastar o conflito de competência tributária entre a União e os Municípios, o Código Tributário Nacional, no § 1º, do art. 32 assim prescreveu:

"Para os efeitos deste imposto, entende-se como zona urbana a definida em lei municipal, observando o requisito mínimo da existência de melhoramentos indicados em pelo menos dois dos incisos seguintes, construídos ou mantidos pelo Poder Público:
I - meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais;
II - abastecimento de água;
III - sistema de esgotos sanitários;
IV - rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar;
V - escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3 (três) quilômetros do imóvel considerado.

§ 2º. A lei municipal pode considerar urbanas as áreas urbanizáveis, ou de expansão urbana, constantes de loteamentos aprovados pelos órgãos competentes, destinados à habitação, indústria ou ao comércio, mesmo que localizados fora das zonas definidas nos termos do parágrafo anterior."

     Dessa forma, zona urbana é aquela definida em lei municipal, observado o requisito mínimo da existência de 2 (dois) dos melhoramentos públicos referidos no § 1º, do art. 32 do CTN. A definição, por lei ordinária, de imóvel rural ou de imóvel urbano, segundo a destinação dada ao bem é inconstitucional (1). Aliás, a se adotar o critério da destinação do imóvel impossibilitará ao Município o cumprimento de sua missão de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade (art. 182 da CF), pois simplesmente desapareceria a fronteira entre zona rural e urbana.

(1) O STF proclamou a inconstitucionalidade do art. 6º e seu parágrafo único da Lei Federal de nº 5.868, de 12-12-1972 que, para efeito de tributação pelo imposto territorial rural, consideram como imóvel rural, independentemente de sua localização, aquele destinado à exploração agrícola, pecuária, extrativa vegetal ou agroindustrial. Entendeu a Corte Suprema que a fixação de critério para definição de imóvel rural ou urbano é matéria que se insere no campo de normas gerais sobre tributação, pelo que somente a lei complementar poderia revogar a expressa disposição do CTN (RE 93.850-8-MG, Trib. Pleno, Rel. Min. Moreira Alves; JSTF, Lex 46, p. 91).

     Como se vê, o § 1º, do art. 32, do CTN, que tem a sua matriz no art. 146, incisos I e III, da CF, adotou um critério objetivo e geográfico para definição da zona urbana, a fim de assegurar o pleno exercício da competência impositiva para os Municípios e para a União. A área que não estiver contida dentro da zona urbana, segundo os critérios estabelecidos no CTN, estará, por exclusão, incluída na zona rural.

     Assim, não é possível ao Município de Vinhedo, ainda que de dimensão territorial restrita a 82Km², transformar todo o seu território em área urbana a pretexto de exercer em sua plenitude a competência tributária segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal. É que esta lei, como é óbvio, não poderia determinar a usurpação de competência tributária alheia, por meio de artifícios da espécie.

     Tão importante é a discriminação constitucional de impostos (arts. 153, 155 e 156 da CF), que prescreve o art. 110 do CTN:

"A lei tributária não pode alterar a definição, o conteúdo e o alcance de institutos, conceitos e formas de direito privado, utilizados, expressa ou implicitamente, pela Constituição Federal, pelas Constituições dos Estados, ou pelas Leis Orgânicas do Distrito Federal ou dos Municípios, para definir ou limitar competências tributárias."

     Ora, se os próprios conceitos de direito civil, concernentes à propriedade, ao domínio útil e à posse, bem como, ao bem imóvel por natureza e por acessão física, são vinculantes para o legislador tributário, a fim de preservar e assegurar o princípio da discriminação constitucional de rendas, com muito maior razão, não poderia o legislador municipal contrariar o preceito do Código Tributário Nacional, destinado à dirimir eventuais conflitos entre as entidades políticas, possibilitando o exercício pleno da competência tributária privativa dos entes contemplados pela Carta Magna.

     O que o Município de Vinhedo poderia fazer, validamente, é considerar como urbanas as áreas urbanizáveis ou de expansão urbana constantes de loteamentos aprovados por seus órgãos destinados à habitação, à indústria ou ao Comércio, como faculta o § 2º, do art. 32, do CTN.

     Jamais poderia decretar como sendo de perímetro urbano a totalidade do território municipal ao arrepio das normas de regência da espécie, suprimindo indiretamente a competência impositiva federal.

     Em nada altera o panorama jurídico o fato de o projeto de lei sob exame conceder isenção do IPTU, relativamente aos imóveis localizados na zona urbana que estejam sendo utilizados, comprovadamente, em exploração extrativa vegetal, agrícola, avícola, pecuárias ou agro-industriais, como prescreve seu art. 3º. Pelo contrário, essa norma isentiva agrava o vício, pois fica visível o desvio de finalidade ao impingir o conceito de zona urbana em área onde, comprovadamente, está sendo exercitada atividade rural. De qualquer forma, os proprietários desses "imóveis urbanos" deixam de ser contribuintes do imposto territorial rural de competência impositiva da União.

     O fato de o Município deter o poder de delimitar a zona urbana de seu território, para fins de tributação pelo IPTU e consequentemente para, por via de exclusão, possibilitar a tributação do ITR pela União, não lhe dá o direito de efetuar essa delimitação por critérios meramente locais, sem obediência aos parâmetros traçados pela lei nacional, em nível de norma geral.

     Em face do exposto, concluímos pela absoluta inconstitucionalidade do Projeto de lei nº 34/2001, do Município de Vinhedo, por implicar desrespeito à norma geral em matéria tributária e usurpação de competência impositiva (arts. 146, I e III e 153, VI da CF).

É nosso parecer, s.m.j.

SP, 22.01.02.

Kiyoshi Harada
OAB/SP nº 20.317
Professor de Direito Financeiro e Tributário

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